תהליך גיבוש תקציב המדינה – מורה נבוכים צלם: יונתן סינדל, פלאש 90

תהליך גיבוש תקציב המדינה – מורה נבוכים

נתחיל מהסוף, פוטנציאל ההשפעה על תקציב המדינה מצד ארגוני חברה אזרחית הוא גדול מאד. עד כמה הפוטנציאל ממומש ומשפיע הלכה למעשה על התנהלות הממשלה? זה כבר תלוי בעבודה המקצועית שלנו.

בפוסט זה נשרטט את השלבים הצפויים בתהליך גיבוש ואישור התקציב, וניתן המלצות ודגשים לפעילות נכונה מול הממשלה והכנסת בכל שלב ושלב.

אבל רגע לפני שאנחנו "צוללים" לעומק הסוגיה, קחו בחשבון ששנת בחירות משפיעה על לוחות הזמנים לגיבוש התקציב, והמועדים שיופיעו בפוסט רלוונטיים לשנים בהן התהליך מתנהל כסדרו.

רקע מקדים:

תהליך במסגרתו מאושר תקציב המדינה, בנוי למעשה מתהליך של העברת שני חוקים:

חוק התקציב – זהו ספר עב כרס של מאות עמודים עם טבלאות תקציב המחולקים לרמה של כלל הממשלה, משרד ממשלתי, יחידות/אגפים משרדיים, תקנות תקציביות לטובת נושא ספציפי. לדוגמה: תקציב המדינה לשנת 2019, פירוט תקנות תקציב משרד החינוך לשנת 2019.

חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום מדיניות התקציב) הידוע בשם "חוק ההסדרים" – אסופה של תיקוני חקיקה בחוקים שונים, הנדרשת לטובת העברת רפורמות שהממשלה רוצה להעביר ובנוסף חלק העוסק בשינויים חקיקה או עיכובים בביצוע חקיקה שמטרתם להתכנס למסגרת התקציב (למשל חוק יום לימודים ארוך שנדחה כל שנה מאז 1993 בגלל העלויות הגדולות שלו). לדוגמה: "חוק ההסדרים" לשנת 2019.

את תהליך גיבוש החוקים הללו ניתן לדמות לבניית בית. כידוע, בכל שלב אנו נדרשים לחומרים שונים ולבעלי מלאכה אחרים. הרי לא יעלה על דעתנו להתחיל לבנות את הקירות לפני שיצקנו את היסודות ולא נחשוב לרגע להתחיל להתקין את הארונות לפני שיש לנו קירות עומדים.

אתם מעוניינים להשפיע על גובה התקציב במשרד הממשלתי הרלוונטי? כדאי שתדברו עם הגורמים המקצועיים, ולא הפוליטיים, עוד בשלב המקדמי. נזכרתם לפעול כאשר כבר התקבלה החלטת ממשלה? ייתכן ואת עיקר המאמץ כעת יש להשקיע בזירה הפוליטית ולא מול הגורמים המקצועיים.

גיבוש טיוטת התקציב

מתי? אפריל-יולי

המשרדים מבצעים בתקופה זו הליך פנים משרדי לגיבוש טיוטת התקציב שלהם. כל אגף/מחלקה מעבירים את הדרישות/ההצעות שלהם לשינויים בתקציב הקיים, והנתונים מתנקזים לדרג מנכ"ל המשרד ואנשי התכנון והתקצוב שלו, כדי לייצר מהדרישות האלו טיוטת תקציב משרדית.

כחלק מהתהליך כל משרד מגבש רשימה של השינויים המשמעותיים הרצויים מבחינתו בתקציב המשרד בשנת התקציב העוקבת, לרבות הדרישות התקציביות הנוספות שבכוונתו להציג לאוצר. מנכ"ל המשרד והמטה שלו קובעים סדר עדיפויות בין הדרישות החדשות שבכוונתם להציג.

לקראת סיום התהליך הפנים משרדי מתחיל תהליך העבודה המשרדי מול הרפרנטים והרכזים שאחראים עליו באגף תקציבים באוצר, על מנת לנסות להגיע להסכמות משותפות לפני שטיוטת התקציב המשרדית עוברת במלואה למשרד האוצר להמשך עבודה.

במה נכון להתמקד בשלב זה?

לפעול מול הדרג המקצועי במשרד עד רמת המנכ"ל כדי לוודא שהדרישות להרחבת תקציבים של סעיפים קיימים או דרישות ליצירת סעיפים חדשים יכנסו למקום גבוה בסדר העדיפויות ברשימת הדרישות שמציג המשרד לאוצר. במידה ואתם חוששים שקיצוץ רוחבי במשרדי הממשלה יפגע בתוכניותיכם – מומלץ לשלב במאמצים הנ"ל טענות מהותיות (וחסכוניות) לחשיבות דרישותיכם. לניתוח אופן הניצול של התקציב הקודם דרך מערך המוניטורינג של המרכז להעצמת האזרח.

לפעול מול הדרגים המקצועיים (רפרנטים, רכזים) במשרד האוצר שאחראים על המשרד הרלוונטי על מנת שיכירו את הנושא הרלוונטי לארגון שלכם ואת חשיבותו ברגע שהוא עולה לדיון בינם לבין אנשי המשרד.

מרכז הכובד עובר למשרד האוצר

מתי? יולי – אוגוסט

במשרד האוצר מתקיימים שני תהליכים:

סכימת כל ההתחייבויות התקציביות הקבועות והרב שנתיות, ההתחייבויות שהתקבלו על ידי המדינה במהלך השנה הנובעות מחקיקה, רפורמות שהוכרזו, החלטות ממשלה וכו' – בחינת הנתונים האלו אל מול תחזית הצמיחה בהכנסות ואל מול "כלל ההוצאה", הקובע תקרה לגידול ההוצאה התקציבית משנה לשנה. הנתונים האלו ייתנו למשרד האוצר מושג לגבי מרווחי התמרון התקציביים ביחס לדרישות שיעלו מהמשרדים.

על סמך הנתונים שלעיל והצעות/דרישות התקציב שהגיעו מהמשרדים, מתקיימים באוצר דיונים שמטרתם לגבש טיוטת תקציב מדינה (חוק התקציב) וטיוטת חוק הסדרים.

במה נכון להתמקד בשלב זה?
בעבודה מול הפקידות המקצועית באוצר.
בעבודה מול הדרגים הפוליטיים במשרדים (שרים, מנכ"לים) שיתעקשו מול אנשי האוצר על מה שחשוב להם (ולנו…).

דיון בממשלה

מתי? אוגוסט

האוצר בתיאום עם משרד ראש הממשלה מביא לדיון בממשלה את המדיניות הכלכלית לשנה הקלנדרית עם הצעה למסגרת תקציב כוללת, פירוט סעיפי תקציב ברמת חלוקה למשרדים (ללא פירוט הסעיפים בתוך המשרד). לדוגמה: החלטת ממשלה לגבי הצעת תקציב המדינה 2019.

באותו הזמן מקבלת הממשלה סדרה של החלטות ממשלה הנוגעות לרפורמות השונות לתיקוני החקיקה המרכזיים אותם היא מתכוונת לקדם לצורך מימוש המדיניות הכלכלית בשנת התקציב הבאה.

הכנת הצעות חוק התקציב ותיקוני החקיקה הנלווים

מתי? ספטמבר – אוקטובר

עיקר העבודה נעשית ברמה של וועדת השרים לחקיקה שמכינה את ההצעות לתיקוני החקיקה הרלוונטיים שיכנסו לחוק הסדרים.

הכנת הצעת תקציב מפורטת עם דברי הסבר בעבודה משותפת של אנשי האוצר והמשרדים לקראת העברתם לכנסת.

במה נכון להתמקד בשלב זה?
בגורמים הפוליטיים שיושבים בוועדת השרים לענייני חקיקה. כאן מופיע פירוט אודות חברי הוועדה כאשר אלו ייבחרו.

הנחת הצעת התקציב

מתי? נובמבר

הצעת תקציב מפורטת והצעת חוק הסדרים, קריאה ראשונה בכנסת ומעבר לדיונים בוועדות השונות בכנסת:

החלקים השונים של הצעת התקציב ותיקוני החקיקה הנדרשים בחוק ההסדרים, מחולקים בין הוועדות השונות לפי הנושא.

הגורמים המקצועיים באוצר עובדים מול הוועדות על מנת להביא לאישור נוסח הסופי של התקציב ותיקוני החקיקה, כאשר בעיקרון מטרתם היא להביא לאישור נוסח סופי בתיקונים מינימאליים ביחס להצעה שהוגשה על ידי הממשלה.

על מנת לצמצם התנגדויות של חברי כנסת בעמדות מפתח (בעיקר בוועדת כספים), מגיעים גורמי האוצר לסדרה של הסכמות פוליטיות-תקציביות עם חברי כנסת ספציפיים לגבי חלוקת כספים מסוימים בהתאם לסדר העדיפויות החשובות לחבר הכנסת. הסכמות אלו מפורסמות בהמשך לציבור (דוגמה לפרסום לציבור אודות ההסכמות עליהם הוסכם בממשלה הקודמת). חלק מהכספים שדרשו חברי הכנסת מתווספים ישירות לסעיפי תקציב רלוונטיים במשרדים, ומאושרים יחד עם תקציב המדינה. חלק מהכספים מותנה באישורים נוספים של גורמים משפטיים וגורמים מקצועיים שבדרך כלל לא יכנסו לתקציב, אלא יתקבלו בהמשך שנת העבודה.

חשוב לציין – גם הכספים שמקורם בהסכמים פוליטיים, חייבים לעבור כדין דרך אחת מהתקנות התקציביות במשרד רלוונטי. ברמת העיקרון קיים איסור על העברת כספים לארגון ספציפי, אלא אם כן מדובר בארגון בעל היבט ייחודי. במקרה כזה תתבצע ההעברה רק בכפוף לחוות דעת משפטית מקדימה.

במה נכון להתמקד בשלב זה?
בחברי הכנסת שיושבים בוועדות בהן יתקיים הדיון הרלוונטי לארגון שלכם – בלי קשר להסכמים התקציביים-פוליטיים יש להם בדרך כלל יכולת השפעה מסויימת על היקף התקציב שיוקצה לתקנה תקציבית מסוימת.

דגש מיוחד לחברי וועדת הכספים, אשר מאשרת את ההסדרים הפוליטיים-תקציביים.

ככל שמדובר ברפורמות או שינויים גדולים – גם באנשי האוצר העוסקים בנושא מטעם הממשלה.
בנוסף לפרסום ברשומות, 'המרכז להעצמת האזרח' מנטר באופן קבוע את אופן ביצוע ההסכמים קואליציוניים

אישור חוק התקציב וחוק ההסדרים בקריאה שנייה ושלישית

מתי? דצמבר 

חשוב לציין שבעיקרון במצב דברים רגיל, התקציב אמור להיות מאושר עד סוף דצמבר של אותה השנה, אבל, כאמור, ניתן לעכב אותו עד לסוף מרץ בשנה החולפת (למעשה מותר לאשר את תקציב השנה הנוכחית עד לסוף מרץ באותה שנה).

במהלך חודשים אלה, ועד לאישור התקציב יתנהל תקציב המדינה באופן שונה: כל משרד ממשלתי יזכה לקבל מדי חודש אישור להוצאת סכום השווה ל-1/12 מתקציב השנה הקודמת. שיטה זו נקראת תקציב המשכי, אשר נועד למנוע חריגות בהיעדר תקציב מאושר. במצב זה משרדי הממשלה אינם זכאים לתוספות תקציביות כלשהן, גם אם סוכם על כך עם אגף התקציבים מראש.

לאחר אישור התקציב (ולמעשה כבר מהשלב של סיום גיבוש טיוטת התקציב המפורטת ברמת פירוט של תקנות תקציביות בתוך המשרד):

יש להפריד בין שני סוגי תקנות תקציביות (סעיפים תקציביים):

א. תקנות סגורות שבהן ברור מי הגורם הממשלתי או החוץ ממשלתי שיקבל התקציב לצורך ביצוע – הגדלה של התקנות האלו (למשל בשל עדכון תעריפים כלפי מעלה) צפויה להגדיל את כמות התקציב שמוזרמת לאותם גורמים שקיבלו את התקציב בשנת התקציב הקודמת.

ב. תקנות פתוחות (במיוחד התקנות החדשות) שבמסגרת תקציבן אמור המשרד, בין היתר, לצאת למכרזים/להתקשר עם גורמים חוץ משרדיים חדשים לטובת קידום הנושא שבו עוסקת התקנה.

התקנות מהסוג השני משקפות סדר עדיפויות חדש (למשל החלטה להרחיב באופן משמעותי תקצוב לנושא מסוים) ו/או מדיניות חדשה של המשרד שבהמשך גם תבוא לידי ביטוי בתוכנית העבודה שלו. לעניין זה ראו את "ספר תוכניות העבודה של הממשלה לשנת 2019 ובו חלוקה לפי משרדיםסדר העדיפויות החדש המשתקף מהשינויים התקציביים ותוכניות העבודה מלמדים אותנו על הבעיות שמטרידות את הממשלה עד כדי כך שהיא מוכנה להקצות לפיתרונן יותר משאבים.

על מנת לממש את תקציבים החדשים, צפוי בהמשך השנה המשרד לבצע עבודת מטה שתבחן את "כלי העבודה" הרצוי מבחינתו – ביצוע בעצמו, התקשרויות עם ספקים חיצוניים (במכרזים פומביים/פטור ממכרז, מיזמים משותפים וכו'), יצירת "תקנות תמיכה" חדשות ואפילו קידום חקיקה.

במה נכון להתמקד בשלב זה?
בזיהוי המקומות שבהם הארגון שלנו, יכול לתת למשרד הממשלתי את הפיתרון ביחס לבעיות שמטרידות אותו – היות שבמבנה הממשלה הנוכחי, ישנן חפיפות בין תחומי האחריות של המשרדים מומלץ לא להסתפק רק בבחינת המשרדים מולם היה רגיל הארגון לעבוד, אלא גם משרדים אחרים שיכולים להיות רלוונטיים.

לאחר זיהוי ההזדמנויות, צריך לזהות את הגורמים המקצועיים האחראים על הנושא בכל משרד ולהתחיל לפעול מולם על מנת להציג להם את הפיתרון שיודע לתת הארגון שלנו ל"בעיה" לטובתה הם קיבלו תקציב נוסף. זאת על מנת, שכלי המדיניות שיבחר המשרד להשתמש בו על מנת להעביר תקציב לפיתרון הבעיה, יהיה כזה שגם הארגון שלנו יוכל להתמודד על לקבל אותו.

הכותב: עמית פיוטרקובסקי, סמנכ"ל פיתוח עסקי ושיווק בחברת ת.א.ר.א – TARA ליעוץ אסטרטגי וניהול פרויקטים.