הליך החקיקה ומה משמעות ההליך הטכני של הנחת חוק?

צילום:איתן סלונים, ירושלים 2 במרץ 2023

בבוקר שאחרי ההחלטה על השהיית החוק הנוגע להשתלטות הקואליציה על הוועדה לבחירת שופטים, כחלק מהניסיון להפיכה משטרית, ביצעה הכנסת הליך טכני. האם יש סיבה לדאגה? כן ולא.
מצד אחד בהליך הטכני של הנחת החוק יש גם מהות: הצעד הזה מאפשר לקואליציה להשתמש בהצעת החוק בכל שלב שבו תחפוץ, וזו סיבה טובה להישאר דרוכים. מצד שני, יישום החוק לא יקרה עכשיו, לפחות לא לפני שהכנסת יוצאת לפגרה.

בואו ננצל את הליך הנחת החוק על שולחן הכנסת כדי לרענן את סדרי הדיון בהליכי חקיקה בכנסת, תוך היערכות להמשך המאבק.

מה תפקידה של הנחת הצעת חוק על שולחן הכנסת?

מצב בו הצעת חוק מסוימת התחילה את מסלולה או במעבר משלב לשלב בהליך החקיקה, מצב זה נקרא: "הנחה". המונח בא לתאר מצב שבו מזכירות הכנסת והייעוץ המשפטי סיימו להכין את הפרטים הטכניים ביחס להצעת החוק.

יש מצבים שבהם תקנון הכנסת מגדיר תקופת הנחה ארוכה – למשל מהרגע שחבר כנסת הניח הצעת חוק פרטית מטעמו ועד המועד שבו הוא רשאי להעלות אותה להצבעה. ברוב המקרים, תקופות הנחה אחרות, שאינן הצעות חוק פרטיות, קצרות יותר. מי שרשאי לתת פטור מאותה חובת הנחה היא ועדת הכנסת, שעוסקת בין היתר בענייני פרוצדורה מעין אלו.

הצעד הזה גם מאפשר לכתוב ולהזכיר לכל מי שפועלת וכל מי שפועל בכנסת שחשוב לשים לב לסדרי הדיון ולהליכים טכניים שכאלה במשכן הכנסת, כי לא פעם הפרוצדורה יודעת לספר הכי טוב על מה שקורה בכנסת בכלל ובפרט על סדר העדיפויות המהותי שהרוב הקואליציוני בכנסת רוצה לקדם.

איך עובד הליך החקיקה בכנסת, ומה אפשר ללמוד ממנו לגבי מה שצפוי בהמשך?

זה אולי יישמע מוזר, אבל סמכות הכנסת לחוקק חוקים לא מעוגנת בפירוש בחוק יסוד וגם לא בחוק רגיל. זה חלק מהמצב הלא נורמלי שבו אין לנו חוקה בישראל, ואין הסדרה ברורה של תפקיד הכנסת כמחוקקת. חוק יסוד הכנסת (סעיף 19) קובע שהכנסת תקבע את סדרי עבודתה, אם לא בחוק אז בתקנון. ואכן, סמכות הכנסת לחוקק מעוגנת בתקנון הכנסת. אז מה אומר התקנון, איך נראית החקיקה בישראל ומי באמת שולטת בכנסת?

שיטת המשטר בישראל היא (עדיין) דמוקרטיה פרלמנטרית – כלומר ריבונות האזרחים מממומשת דרך בחירת נציגיו ונציגותיו לבית הנבחרים הישראלי – הכנסת. לאחר הבחירות, הכנסת, על בסיס הצבעת רוב, נותנת אמון בממשלה, ונציגי הסיעות שעושות זאת מרכיבות את הקואליציה שזוכה לרוב בכנסת.

יש שני סוגים עיקריים של הצעות חוק בכנסת: הצעות חוק פרטיות והצעות חוק ממשלתיות. הצעת חוק פרטיות, המוגשות על ידי חברי וחברות הכנסת, והצעות חוק ממשלתיות, המוגשות על ידי הממשלה. בנוסף, ועדת הכנסת וועדת החוקה יכולות גם הן להציע הצעות חוק מטעמן. ועדת הכנסת – אחראית על סדרי העבודה במשכן, וזכויות וחובות חברי וחברות הכנסת. וועדת החוקה, חוק ומשפט – אחראית בין היתר על תיקונים חוקתיים.

הצעות חוק פרטיות – נדרשות לעבור ארבע קריאות במליאת הכנסת: קריאה טרומית, קריאה ראשונה, וקריאה שנייה ושלישית המתקיימות ברוב המקרים בצמוד זו לזו. בקריאה השנייה מצביעים במליאה על הסתייגויות – הצעות שינוי לנוסח שחברות וחברי הכנסת רשאים להגיש, ובקריאה השלישית מצביעים על הצעת החוק בכללותה. בין הקריאה הטרומית לקריאה הראשונה, ועדה מוועדות הכנסת דנה בהצעת החוק, מלטשת ומכינה אותה כל פעם לקריאה הבאה, עד לאישור סופי שלה. (עוד על שלבי החקיקה קראו כאן)

הצעות חוק ממשלתיות – נכנסות לכנסת בקריאה הראשונה, ומשם עוברות את אותו המסלול כמו הצעות חוק פרטיות: הצבעה בקריאה ראשונה במליאה, הכנה בוועדה, ואז קריאה שנייה ושלישית במליאה. צריך לציין שלהצעות חוק ממשלתיות יש שלב מקדים שנקרא "תזכיר חוק". בשלב מקדים זה התזכיר בדרך כלל מפורסם לעיון הציבור לפני הפיכת התזכיר להצעת חוק המונחת בכנסת, והציבור יכול להגיב לתזכיר. (לאתר החקיקה הממשלתי, הכולל את מאגר התזכירים, לחצו כאן)

אחרי שהצעת החוק להשתלטות הקואליציה על בחירת השופטים הושהתה, וועדת החוקה הניחה את ההצעה על שולחן הכנסת לפני הקריאה השנייה והשלישית במליאה. בואו נהיה כולנו ערים וערות גם לפרוצדורה של עבודת הכנסת, כי לא מעט פעמים היכרות טובה עם הצד הזה של עבודת הכנסת מאפשרת לנו להיות קצת יותר מוכנים.