איך לקרוא את חוק ההסדרים והחלטות ממשלה בכלל?

צילום:פלאש 90

פרסום חוק ההסדרים ואישור התקציב בממשלה יחד עם הצעדים הכלכליים שהוצמדו לו, הוא אירוע פוליטי רב השפעה, ובמיוחד בשנה קשה עם הוצאות רבות בלתי צפויות וקיצוצי תקציב נדרשים.

מה שמכונה חוק ההסדרים הוא קובץ טיוטות של החלטות ממשלה, שמנחה את בעלי העניין בממשלה – שרים, בעלי ובעלות תפקידים ויחידות ממשלתיות מה עליהם לעשות כדי לבצע את ההחלטות שיתקבלו.

הקובץ מחולק לשני חלקים:

1. שינויים שהממשלה מציגה כשינויים מבניים, כאלה שהיא תופסת כמחוללי שינוי במשק הכלכלי
2. צעדי התאמה, שהמשמעות שלהם היא בדרך כלל קיצוצים בתקציב.

חוק ההסדרים מזוהה כהליך דורסני מאז שהופיע בחיינו בשנת 1985. לאור המצב הכלכלי הופעל אז החוק כמענה לשעת החירום הכלכלית במשק, ומאז הפך לכלי מרכזי בידי הממשלה להביא ב"חבילה אחת" את כל צעדי המדיניות הנוגעים לתקציב. מצב זה מקשה מאוד על הציבור להביע התנגדות להחלטה ספציפית זו או אחרת. במסגרת התהליך הזה הממשלה מגישה לכנסת את כל צעדי החקיקה הנגזרים מקובץ ההחלטות של הממשלה, והוא עובר בחבילה אחת במליאה בקריאה הראשונה, לאחר מכן הקואליציה מפצלת את חלקיו לוועדות שונות בכנסת במהלך ההכנה לקריאה השנייה ושלישית, ואז שוב כחבילה אחת במליאה לאישור סופי.

חשוב לציין שהחלק הגדול של מה שמכונה "חוק ההסדרים" בכלל לא מגיע לכנסת כחוק, כי הצעדים שהממשלה מנחה לקדם בהחלטותיה הם לא שינויי חקיקה, אלא צעדים אחרים – בין אם זה הסמכת שר לבצע צעדים מסויימים, הקמת ועדה לבחינת נושא מסוים, קידום החלטה במוסד אחר כמו ועדת תכנון ובנייה, קביעת מינויים ועוד.

מבנה החלטת ממשלה

מבנה החלטה:

1. כותרת
2. תמצית מטרת ההחלטה
3. הפנייה להחלטות ממשלה קודמות או חוקים שעל בסיסים ההחלטה מקודמת
4. גוף החלטה שכולל את הצעדים המעשיים שההחלטה מיועדת לקדם
5. דברי הסבר

בואו ניקח דוגמה כדי לקרוא וללמוד את זה ביחד.

דוגמה 1 – לצורך הדוגמה נסתכל על ההחלטה שהכותרת שלה היא "קידום הביטחון האנרגטי של משק החשמל הישראלי". בעמוד 125 בקובץ ההחלטות של השינויים המבניים, תחת הכותרת יש את תמצית ההחלטה, וההפניה להחלטות ממשלה קודמות בנושא. התמצית אומרת לנו מה המטרה של הממשלה בהחלטה:
לספק ביטחון אנרגטי באזורי הביקוש. (הדגשה שלי)

נסתכל על גוף ההחלטה הכולל כמה נושאים:

תחת הנושא שכותרתו קידום אנרגיה מתחדשת יש כמה סעיפים. בעיקרם הם מנחים את הממשלה לבצע פעולות שונות, הדגשתי כמה לצורך הדוגמה.

1. להקים ועדה בהרכב מסוים שתעקוב אחר עמידה של הממשלה ביעדי אנרגיה מתחדשת
2. להטיל על השר שאחראי על ההתנחלויות ("השר הנוסף במשרד הביטחון" = בצלאל סמוטריץ') לקבוע איפה בשטחים יוקם מתן אנרגיה סולארית, מה יהיה גודלו ומה יהיה ההספק שלו
3. להטיל על שר הפנים לתקן בחוק את חוק התכנון והבניה – לא באופן מיידי במסגרת חוק ההסדרים אלא בתוך שישה חודשים.

בסוף הצעת ההחלטה הממשלה מצרפת דברי הסבר שאמורים להיות הנימוק המקצועי לקידום שלה.

קריאת ההחלטה בעיון, והבנת הצעדים הנגזרים ממנה, מאפשרת ללמוד כמה דברים:

ראשית, אף אחד מהצעדים המשמעותיים שסימנתי לא יגיע להכרעה בכנסת, אלא מאושר רק כהחלטת ממשלה.

שנית, מי שמסתכלת על צעדי הממשלה בשטחים יכולה ללמוד שהממשלה מתכננת להקים שם מתקני אנרגיה סולארית, ושהם אמורים לספק חשמל ל"אזורי הביקוש" על פי הכותרת.
מי שמתעניינים באנרגיות מתחדשות יוכלו להבין שהממשלה מתכוונת להקים ועדה למעקב על יעדי הממשלה בתחום, ולדעת את הרכב הוועדה הרלוונטית ואת תחומי המעקב שלה.
מי שעוסקת בחוק התכנון והבנייה יכולה להתכונן לתיקון בחוק התכנון והבנייה שיגיע בתוך שישה חודשים ומה יהיו עקרונותיו.

המעקב אחר ההחלטות והחשיבה על המשמעות של כל החלטה מאפשרת לארגון העוסק בנושאים אלה לחשוב על פעולה ברמת המדיניות וברמה הציבורית שתאפשר לו להתייחס ביעילות למה שעל הפרק.

איך נוכל לדעת מה כן יגיע לכנסת במסגרת חוק ההסדרים?

כדי לדעת מה יגיע לכנסת במסגרת חוק ההסדרים נחפש את תיקוני החקיקה שהממשלה רוצה לקדם.

דוגמה 2 – בואו נסתכל על הצעת ההחלטה הבאה, שהכותרת שלה היא "הקמת תשתיות ביוב וקולחים לצורך הגדלת היצע הדיור…"

נוכל ללמוד שהממשלה שמה לה למטרה "להגדיל את היקף פיתוח תשתיות הביוב" (בדגש הצהוב), ושהיא רוצה לתקן את חוק תאגידי מים וביוב, ומה עקרונות החוק שהיא מציעה (בדגש האדום).
כך נדע שהתיקון לחוק תאגידי מים וביוב יהיה חלק מחבילת החוקים שהממשלה תגיש לכנסת בצמוד לתקציב.

לסיכום,

לאורך השנים היו ביקורות רבות על החבילה של חוק ההסדרים. לפעמים חלק מהדברים מוצמדים לתקציב לא כי הם קשורים ישירות לתקציב, אלא כי לחברות וחברי כנסת יש פחות כוח (וכוחם מוגבל ממילא, בעיקר באופוזיציה) להתנגד לחבילה שלמה שמביאה הממשלה.

אחרי שהממשלה מאשרת את התקציב ואת קובץ ההחלטות הנלווה לו, המכונה חוק ההסדרים – עלינו לצפות לדיאלוג בין הכנסת לממשלה על מה יגיע לכנסת ומה יישאר בחוץ.

בחלק מהמקרים ארגונים יכולים להיות חלק מהמשחק, ולטעון שהצעה מסוימת לא באמת משפיעה על התקציב ולקרוא להוציא אותה מחוק ההסדרים.

קריאה מדוקדקת בקובץ ההחלטות, והבנה מה צעדי המדיניות הנגזרים ממנה, מאפשרים לנו כנשות ואנשי צוות בארגונים לשינוי חברתי להיערך בצורה מדויקת יותר לקראת מה שהממשלה מביאה.