מאחורי הקלעים של חוק התקציב

צילום:Yonatan Sindel/Flash90

כל כך הרבה שמענו וקראנו על אישור התקציב. אבל מה אנחנו באמת יודעים על התהליך הרשמי שמסדיר את חוק התקציב – החוק שמאפשר את העברת תקציב המדינה?

על תהליך גיבוש תקציב המדינה כבר נכתב כאן בעבר, אבל בואו ננסה להסתכל קצת על התהליך לכל אורכו, ולהבין מהי הדרך הלא מאוד סלולה לקיום תקציב המדינה בישראל. לא סתם אנחנו אומרים ׳קיום תקציב׳, כי ברצוננו ללמוד את רזי התקציב – מהם התהליכים הלא רשמיים, והאירועים השונים והמשונים שקורים בתהליך העברת תקציב המדינה. בתוך הפרוצדורה הרשמית ולצידה, ישנם לא מעט ׳שטיקים וטריקים' והזדמנויות שכדאי להכיר. כך נדע מול מי לפעול, כדי לקדם מדיניות מחוץ לכותלי הכנסת ומשרדי הממשלה.

ממה מורכב תקציב המדינה?

רוב התקציב הוא הוצאות על השירותים החברתיים, צרכי מערכת הביטחון והחזרי חוב. עוד 15-20% כוללים הוצאות על משרדי ממשלה, פיתוח ותחזוקת תשתיות, המשק ועוד. לצד שזאת, רוב ההכנסות מגיעות כמובן ממיסים – ישירים ועקיפים.

כדי להשפיע על התקציב, להמליץ על וויסותו או שינויו, צריך להיות מחוברים למציאות – מתוך הבנה של כמה כספים מושקעים, כמה מהם באמת נזילים, ובאיזה תחום.

לצד היותו הכלי המרכזי בידי הממשלה לקביעת מדיניות, חוק התקציב הוא גם מהלך פוליטי חיוני לשמירת יציבות הקואליציה. לעיתים מדובר בתהליך טכני בלבד, אך בפועל יש לא מעט אפשרויות משחק – בהעברות כספים, מסגרות תקציביות וחקיקה נלווית. התקציב מציב מסגרת כוללת להוצאות המדינה ומגדיר את הסכומים למשרדים השונים, בעיקר לביטחון, חינוך ובריאות. אז מה באמת קורה באירוע התקציב? בואו נצלול פנימה.

עושים סדר בחוקי התקציב

התקציב עצמו הוא חוק אחד שנקרא ׳חוק התקציב׳, שהוא בעצם תקציב המדינה השנתי – ההוצאה על משרדי ורשויות הממשלה.
עם זאת ישנם עוד כמה חוקים שכדאי להכיר לצד חוק התקציב:

חוקי יסוד: משק המדינה וחוק יסודות התקציב – אשר קובעים את ׳כללי המשחק׳ – איך מגישים תקציב, מה סד הזמנים, מי ממונה, איך משנים אותו וכו׳.

חוק התכנית הכלכלית (בעבר היה ידוע בשם חוק ההסדרים) – מוגשת בו חבילה של חוקים לשינוי, לטובת יישום המדיניות הכלכלית של הממשלה. למשל, הקפאת תוכניות רב שנתיות המעוגנות בחוק או שינוי מדיניות שתניב הכנסות גבוהות יותר בחוקים מסויימים, כמו פטור ממיסים בדיוטי פרי וכדומה.

חוק מסגרות התקציב – (בעבר נקרא ׳חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית׳), שבו קובעים כל שנה את יעד הגירעון של הממשלה ואת המגבלה החלה על התקציב בהוצאה הציבורית – בכמה אחוזים מורשת הממשלה להעלות את ההוצאה הציבורית בחוק התקציב הרגיל. מסגרת הגירעון וההוצאה התקציבית מחושבים על פי נוסחה הכוללת את נתוני הצמיחה במשק, יחס חוב תוצר, וגידול האוכלוסייה.

הנומרטור – אינו חוק אך מעוגן בהחלטות ממשלה. כלי המשמש את אגף תקציבים לייצר תחזית של ההוצאות, גירעון ומסגרות ל-3 השנים הבאות. הנומרטור הוא כלי ממוחשב (מעניין מתי ה-AI יגיע למשרדי האוצר?) שמסייע להבין מה ההשלכות של החלטות ממשלה וחקיקה, זאת כדי ליצור אמינות ויציבות בהתנהלות הכלכלית של הממשלה (וודאות פיסקלית במילים מסובכות יותר).

למה כדאי להכיר את כל החוקים הללו? כדי להבין שחוק התקציב הוא החלק העיקרי בכל מה שקשור להתנהלות הכלכלית של המדינה, אבל לא היחיד, והוא מושפע ממשתנים נוספים המשפיעים על קבלת ההחלטות.

אגף תקציבים והשינויים בגיבוש התקציב

אגף תקציבים במשרד האוצר – אחראי על יצירת התקציב, המסגרות, התוכנית הכלכלית וההערכות הנומרטור.
החשב הכללי במשרד האוצר – מי שאחראי על מעקב אחר הכספים והוצאתם.

לאורך תהליך הגשת התקציב והדיון בו בוועדת כספים בכנסת, לאגף תקציבים יש יכולת לשחק עם התקציב בשיטות שונות.
ביכולתו להביא "דפי החלפה" – מסמכים רשמיים שהם למעשה דפי תקציב מתוקנים המוגשים על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר, ובהם מפורטים שינויים בתקציב המדינה שהוסכם עליו בקריאה הראשונה בכנסת — לפני הקריאה השנייה והשלישית וזאת בשונה לגמרי ממה שאושר והוסכם בקריאה ראשונה. יש אפשרות לשחק עם צפי והגדרות של פרוייקטים, ייעודם, ועוד.

דפי ההחלפה יכולים להגיע במפתיע אחרי שינויים בהחלטות ממשלה ולעתים להתקיל לגמרי את האופוזיציה ואף את חברי הקואליציה. הם לעתים מגיעים כדי לתקן טעויות טכניות וחישוביות של אגף תקציבים, אך לרוב הם כלי בירוקרטי המשרת צרכים פוליטיים בוועדת כספים.

תפקידם של אגפי התקציבים במשרדי הממשלה

לצד אגף תקציבים במשרד האוצר, שמרכז ומנהל את כל האירוע: תכלול, חישוב, ניהול והגשת תקציב המדינה לממשלה ולכנסת, ישנו בכל משרד ממשלתי אגף תקציבים שמתכלל, מחשב ומנהל את תקציב המשרד.

בתוך כל משרד, אגף התקציבים עובד מול כל המשתנים שהוא צריך לממן – יעדים, שכר וכוח אדם, פרויקטים, התחייבויות, ׳צורכי מערכת׳, בינוי, רכש, קצבאות, מענקים, קולות קוראים, תמיכות ועוד.

כל אגף כספים מייצר תקציב רצוי לשנת הכספים הבאה על פי הצרכים וסדרי העדיפויות של הדרג המקצועי והפוליטי במשרד. התקציבים הללו מגיעים בדרך כלל בידיעה שאגף תקציבים ושר האוצר ישנו (לרוב, לא לטובה) את הסכומים המסוכמים – מתוך ראייה מערכתית, צרכי קיצוצים רוחביים או צרכים פוליטיים קואליציוניים וכד׳.

בתוך אגפי התקציבים של המשרדים הממשלתיים נעשים שינויים נקודתיים במערכת ׳מרכבה׳ (מערכת המידע הממשלתית המרכזית בישראל, המשמשת לניהול כולל של תקציב, לוגיסטיקה, רכש, משאבי אנוש, שכר ודיווח במשרדי הממשלה). המפקח על השינויים הוא החשב הכללי של המשרד (מטעם משרד האוצר), אבל בסופו של יום, יש לאגף התקציבים שיטות להגמיש תקציבים לפרוייקטים והעביר כספים בין תקנות וקרנות פנים משרדיות.

לעתים יהיה פשוט יותר לפנות לגורמים המקצועיים בתוך המשרד הרלוונטי ולנסות להגיע להסכמות והבנות איתם, מאשר לעלות לכנסת, להופיע בועדות ולדבר עם חברי כנסת. תלוי כמובן בנושאים אותם אנחנו מקדמים.

חוזרים לעניין הגשת התקציב: לאחר שכל משרד ממשלתי מגבש את התקציב שהוא מבקש לשנה הקרובה, ההצעות עוברות לאישור אגף התקציבים במשרד האוצר, שאחראי על בניית המסגרת הכוללת של תקציב המדינה. לאגף יש סמכות רחבה לבצע שינויים בתקציבי המשרדים, כחלק מתיאום ומשא ומתן, לפני הגשת התקציב הסופי לאישור הממשלה ולאחר מכן הכנסת.

ליל התקציב

למרות שיכול היה להיות נחמד אם תיאום ומשא ומתן בין המשרדים היה מתקיים לאורך כל השנה, במדינת ישראל מחכים לדקה ה-90, והכל נסגר לרוב ב-׳ליל התקציב׳ (או ׳ליל הממשלה׳ על פי עובדי אגף התקציבים) – הערב שלפני ישיבת הממשלה שמאשרת את תקציב המדינה – בו כל המשרדים מקיימים מעין בזאר טורקי על מסגרת התקצוב הכללית של המשרד. אילו תחומים ופרויקטים יהיה גבוה בסדר העדיפות ויקבלו מימון, ואילו לא.

המשא ומתן מתנהל לרוב בין בכירי המשרדים, לעתים גם בין שרי המשרדים השונים לשר האוצר, אך לעתים גם ראש הממשלה יתערב, כדי להבטיח שהתקציב יירצה את כולם, ויעבור בישיבת הממשלה שלפני הגשה לאישור הכנסת.

מכיוון שבישראל ההפרדה בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת כמעט ולא קיימת, כאשר הממשלה מסכימה על תקציב, הוא גם בהכרח יעבור בכנסת.

כל שינויי תקציב או קידום שנרצה לעשות מול עובדי משרדי ממשלה, שרים, ח״כים או כל גורם משפיע אחר, מומלץ שיקרה לפני אותו לילה. לאחריו, שינויים בתקציב יהיו נקודתיים וקשים יותר להעברה, ובדרך כלל יקרו רק על ידי הפעלת חברי כנסת, וכשינויים בדיוני וועדת כספים.

תפקידה של וועדת כספים

חוץ מדיונים וניסוחים של חוקים בתחומי המיסוי, הפיננסים, שוק ההון, הביטוחים, ענייני בנק ישראל ותחומים מוניטריים ופיסקליים אחרים, תפקידה העיקרי של ועדת הכספים הוא העברות תקציביות – שינויים ותוספות של כספים בתוך התקציב לאורך השנה.

התנאים שמחייבים אישור והצבעה בוועדת כספים:

1. כל העברה בין סעיפי התקציב שמטרתה הוצאה או הוצאה מותנית בהכנסה שסכומה עולה על 1,940,000 שקלים או/ו על 15% מסכום התוכנית המקורית.
2. הרשאה להתחייבות מתוכנית שסכומה לא עולה על 3,475,000 שקלים או/ו על 20% מסכו התוכנית המקורית
3. שינוי במספר המשרות בתוכנית שלא עולה על 50 או יותר משרות, או על 20% ממספר המשרות בתוכנית המקורית.
4. כל תקציב או משרות שידרשו הזזה לטובת שינויים במבנה משרדי הממשלה (וזאת עפ״י החלטת ממשלה), כל עוד מדובר במטרות זהות.
5. כל תקציב או משרות של כל תכנית שהיא שמושכת כספים מתקציב ׳רזרבה כללית׳, ׳רזרבה להתייקרות׳, ו-׳רזרבה להוצאות פיתוח׳.
6. כל שימוש בעודפי תקציב משנה קודמת (למעט סעיף תקציב הכנסת).

כל הוצאה שלא חורגת מהכללים הנ״ל, יכולה לקרות פנימית בתוך משרדי הממשלה ומשרד האוצר, וזאת על ידי הודעת שר האוצר לוועדת כספים בלבד.

הבנתם נכון – כל שינוי שפוחת מהסכומים הנ״ל, יכולים לקרות על ידי החלטה פשוטה של שר האוצר.

בדרך כלל, רוב מה שמגיע לוועדה הוא אירוע גמור ודי סגור. לעתים לא קרובות יש עבודה מקיפה ועמוקה של האופוזיציה שמאפשרת, בעזרת כלים שונים ניתן לעכב, לברר ולשנות את ייעודי סעיפי התקציב או הסכומים שמועברים – בדרך כלל בעזרת הייעוץ המשפטי (של הוועדה, של הכנסת או של הממשלה) או עתירות לבית המשפט, לעתים ניתן להיעזר בכלים כמו מחקרי מ.מ.מ. של הכנסת (מרכז המחקר והמידע של הכנסת), פנייה ודרישה מהרשויות לקבלת נתונים, וכד׳ להבין יותר טוב מה ההעברות המתוכננות – חשיפת ליקויים, העברות לא תקינות או אי בהירות, יכולות להרתיע את הקואליציה ולעכב העברות.

תפקידה של האופוזיציה

היתרון של ח״כים מהאופוזיציה בעצם היותם חברי ועדת כספים עומד על שלוש כלים עיקריים:

1. היכולת לדרוש הופעת בעלי תפקידים והמצאת נתונים מידי הדרג המקצועי
2. עיכוב הדיון והתשת הקואליציה בהגעה פיזית לדיונים (פיליבסטרים)
3. פעילות פוליטית – הגעה לסיכומים עם חלקים מהקואליציה בתחומים שבמחלוקת בתוך הרוב הקואליציוני, ויצירת דילים בין מפלגות.

בנוסף, לאופוזיציה ישנה האפשרות להגיע מוכנה ומסודרת להצבעה, וברגעים בהם ישנה חשיבות של הצבעות ודיונים בסד זמנים מסויים (בעיקר ב-31/12, לפני סוף שנה קלנדרי, בה התקציב הופך להיות תקצוב אוטומטי של 1/12), כלי הפיליבסטר של האופוזיציה הופך משמעותי ביותר – כחרב נגד הקואליציה, בעיקר אם הקואליציה לא מגיעה מוכנה. במקרה כזה, כל העברות תקציביות שיאושרו בוועדת הכספים לפני תחילת השנה, יכללו במתכונת ה-1/12, כל מה שלא יאושר לפני חצות הליל, יהפוך לדלעת ולא יכלל בתקציב השנה הקלנדרית הבאה.

קואליציות נוטות להביא הצבעות רבות של העברות תקציביות לפני סוף השנה כדי להזדרז ולנצל את כל הכספים האפשריים של השנה הקלנדרית הנגמרת. החיפזון לעתים נותן לאופוזיציה את האשרות להאיט מאוד את התהליך וללכת להסכמות עם הקואליציה על ידי ניצחונות קטנים בתקיעת כספים או העברה לתחומים שהם רוצים להעביר אליהם כספים.

הסכמות קואליציוניות

תקציבים שמועברים ממשרד אחד למשרד שני מגיעים מהרזרבות לפרוייקטים או פעילות. כשהעברות מגיעות לוועדה, הן על הנייר מגיעות מתוך ׳צורך משרדי או כתוספת לפעילות, אך לעתים קרובות, ההעברות מוסכמות ע״י הגורמים בקואליציה, או השרים השונים מול שר האוצר, עוד בתחילת השנה או לפני אישור התקציב בכנסת, זאת כדי להעביר תקציב שנראה ׳בסדר׳ ולא עושה ׳רעש׳ ציבורי ותקשורתי׳.

ההסכמים הפוליטיים הללו יכללו תקציבים למשרדים שנויים במחלוקת, שתחילה יקבלו תקציבים נמוכים באישור התקציב, אך מאוחר יותר, יעבירו עוד ועוד תקצוב לאורך השנה לאותם משרדים. זאת אומרת שבסוף, תקציב המשרדים הללו יהיה גדול משמעותית, ממה שהוקצה לו בתקציב המקורי.

מאיפה מגיע הכסף אתם שואלים? הוא מתחבא במקומות שקל להחביא כספים ללא הרבה פיקוח – כמו רזרבות כלליות, רזרבות של משרדי הממשלה, במחלקות שונות, במשרד רה״מ, ובעוד סעיפים שונים ונזילים יחסית. לעתים גם יפרצו את מסגרות התקציב אם מדובר שתקציבים ׳הכרחיים׳ (לרוב ביטחון, חובות, או התחייבויות מראש). זה אחד התפקידים המהותיים של אגף תקציבים (כן, חזרנו אליהם…) – הם יודעים איך לעשות את זה נכון בלי שיריחו ובלי שיסריח יותר מדי.

ספרות של חוק התקציב

כי כמו שאנחנו יודעים, משרדי הממשלה לא מחויבים להציג העברות תקציבים עד לסעיפים הקטנים של כל פעילות, אלא רק עד פירוט התכנית במשרד ממשלתי (סעיף/משרד, תחום ותכנית – ידוע כ״ששת ספרות התקציב״). לדוגמה, 08.51.02 – 08 משרד המשפטים, 51 משרד ראשי, 02 יועץ משפטי לממשלה.

מעבר לכך, יש נדבך נוסף – התקנות הפנים ממשלתיות, שאינן חשופות לכנסת, כל עוד דרושה העברה בוועדת כספים והסבר מפורט לפני אישור. ולאחר מכן את הנדבך שנוגע למרכז הקרנות המשרדי, שאיתם אגף התקציבים של כל משרד יכול לעבוד ולשחק עפ״י העשייה הפנים משרדית.

למעשה, היכולת של הציבור והאופוזיציה לדעת איך ולאן הלך הכסף יהיה רק בדיעבד. בפרסום נתוני משרד האוצר (פיסקלי דיגיטלי), בפרסום נתוני החשב הכללי, רכש, התקשרויות, מכרזים, תמיכות ועוד דו״חות שמרדי ממשלה ומשרד האוצר מחויב לפרסם לציבור הרחב.

עדכון חוק התקציב לאורך השנה

למרות כל מה שידעתם והבנתם עד עכשיו על חשיבות חוק התקציב, יש לציין שלממשלה יש בעצם את היכולת לפתוח מחדש ולשנות את חוק התקציב בכל הזדמנות שיש לה צורך בזה. מי מונע ממנה בעצם? בשנת 2024 ממשלת ישראל העבירה 3 תקציבים שונים ומחודשים לאותה השנה.

מה זה אומר? שהממשלה בעצם יכולה להעביר תקציב לגמרי לא בשל ולא סגור במאה אחוז עד ה-31 לחודש מרץ של שנת הכספים, עם מסגרות והערכות כלליות, זאת רק כדי שהממשלה לא תיפול אוטומטית ושהכנסת לא תלך לבחירות, ואז לפתוח אותו שוב ושוב לאורך השנה.

הכנסת יכולה גם להעביר תקציבים אחד בקריאה ראשונה, ואז לשנות אותו באופן משמעותי, היפותטית אפילו לשנותו לגמרי בוועדת כספים על ידי דפי החלפה של אגף תקציבים, ושינויים בהצבעות הדיונים. לעתים ממשלה תעביר תקציב לא בשל בקריאה ראשונה, כדי להרוויח זמן בהגעה לסיכומים בין חלקי הקואליציה או התאמה למציאות לא יציבה. ואז לייצר מרתון הצבעות בוועדת כספים בהעברת הסכמות חדשות ותקציב מחודש מתי שמתאים לה (כל עוד האישור במליאה יקרה לפני ה-31/3 כמובן).

נכון, זה לא מאוד מקובל ושכיח, אך זה נעשה כבר בעבר, בעיקר במקרים של בעיות קואליציוניות או חוסר יציבות גבוה, אבל עדיין מדובר במשחק תקציבי שלעתים רחוקות משתמשים בו.

ובוא לא נשכח את הדבר הכי לא ראוי, אבל אפשרי – שינוי חוקי המשחק תוך כדי משחק.

קואליציה יכולה בעצם לשנות את חוקי היסוד של התקציב כך שהיא תוכל להמשיך לתפעל את הממשלה ומשרדיה על מתכונת 1/12 ליותר מרק 3 חודשים. ממשלת החילופים של שנת 2020-2021 הייתה דוגמא לשינוי חוקי המשחק בזמן המשחק.

עם זאת, לצד כל ״השטיקים והטריקים״ שלמדנו פה – ולמרות הפלסטלינה שאפשר לעשות מהתקציב, ככל שיהיו שינויים כאלה, ככל שממשלות וקואליציות יחרגו מהמסגרות, יתנו צפי לא אמיתי ונאמן, ייצרו חוסר יציבות של המערכת, כך גם יגיבו השווקים המקומיים והבינ״ל בהתאם – ירידה בהשקעות מבחוץ, ירידות בבורסה, הורדת דירוג אשראי, עליית ריבית, הגדלת חובות, וכתוצאה הגדלת גירעון, העלאת מיסים, העלאת אינפלציה ויוקר המחייה, ועוד.